DANIŞTAY
İDARİ DAVA DAİRE
LERİ KURULU
Esas No: 2024/1494
Dava konusu istem: 07/01/2021 tarih ve 31357 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 6831 sayılı Orman Kanununun Ek 16 ncı Maddesi Kapsamında Orman Sınırları Dışına Çıkarma İşlemlerine İlişkin Yönetmeliğin 1. maddesinin; 4. maddesinin 1. fıkrasının (c) ve (r) bentlerinin; 5. maddesinin; 8. maddesinin ve 9. maddesinin 1. ve 2. fıkrasının iptali istenilmiştir.
Danıştay Sekizinci Dairesinin 20/12/2023 tarih ve E: 2021/1465, K: 2023/7485 sayılı kararıyla;
Davalı idarelerin usule yönelik itirazları yerinde görülmemiş,
Anayasa'nın 169. maddesi ile 6831 sayılı Orman Kanunu'nun Ek 16. maddesine atıfta bulunularak,
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 6831 sayılı Orman Kanunu'nun Ek 16. maddesinin iptali istemiyle açılan davada Anayasa Mahkemesince verilen 16/07/2020 tarih ve E: 2018/104, K: 2020/39 sayılı kararda, "Fıkranın birinci cümlesinin kalan kısmında orman sınırları dışına çıkartılacak yerler, bilim ve fen bakımından orman olarak muhafazasında hiçbir yarar görülmeyen ve tarım alanına dönüştürülmesi de mümkün olmayan yerler; bu maddenin yürürlüğe girdiği 28/4/2018 tarihinde üzerinde yerleşim yeri bulunan ya da yerleşim yeri oluşturulması uygun olan taşlık, kayalık, verimsiz ve fiilen orman vasfı taşımayan alanlar olmak üzere ikiye ayrılmıştır. Birinci gruba giren yerler bakımından Anayasa'nın 169. maddesinin dördüncü fıkrasında yer alan "Orman olarak muhafazında bilim ve fen bakımından hiçbir yarar görülmeyen, ..." ibaresiyle bu yerlerin orman sınırları dışına çıkarılmasına imkan tanınmış ve bu konuda ilgili Anayasa hükmünde herhangi bir tarih sınırı öngörülmemiştir.
İkinci grup alanlar bakımından da kuralda bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte üzerinde yerleşim yeri bulunan ya da yerleşim yeri oluşturulması uygun olan taşlık, kayalık, verimsiz tüm alanların değil bu nitelikleri taşımakla birlikte aynı zamanda ancak fiilen orman vasfı taşımayan alanların orman sınırı dışına çıkarılmasına izin verilmiştir. Dolayısıyla fıkrada yer alan "fiilen orman vasfı taşımayan alan" ibaresiyle kastedilenin Anayasa'nın anılan hükmünde yer alan "...bilim ve fen bakımından orman niteliğini tam olarak kaybetmiş olan..." ibaresine karşılık gelen alanları kapsadığı anlaşılmaktadır. Bu çerçevede kural uyarınca bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte üzerinde yerleşim yeri bulunan ya da yerleşim yeri oluşturulması uygun olan taşlık, kayalık ve verimsiz alanlar ancak Anayasa'nın 169. maddesinin anılan hükmü uyarınca bilim ve fen bakımından orman niteliğini tam olarak kaybetmiş ise orman sınırları dışına çıkartılabilir. Bu niteliği taşımayan alanların ise kural gereği orman dışına çıkarılması mümkün değildir.
Fıkranın ikinci cümlesinde ise orman sınırları dışına çıkartılan alanın iki katından az olmamak üzere devletin hüküm ve tasarrufu altında veya Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazların OGM'ye orman tesis etmek üzere tahsis edileceği öngörülmektedir.
Kuralla yukarıda belirtilen çerçevede genel olarak orman olarak muhafazasında bilim ve fen bakımından hiçbir yarar bulunmayan, fiilen orman vasfını yitirmiş yerlerin orman sınırlarının dışına çıkartılmasının, bu alanların iki katından az olmayan alanın orman yetiştirmek üzere OGM'ye tahsisinin düzenlendiği ve kuralın amacı dışında keyfi olarak kullanılmasını önleyecek yargısal başvuru yollarının bulunduğu gözetildiğinde kuralla Anayasa'nın 169. maddesinin ihlal edilmediği sonucuna ulaşılmıştır." gerekçesiyle 6831 sayılı Kanun'un Ek 16. maddesinin Anayasa'nın 169. maddesine aykırı görülmediği,
Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi yönünden;
Dava konusu maddede, üzerinde ağaç toplulukları bulunmayan, ormancılık faaliyetleri ve ekonomisi yönünden orman kurulmasında yarar olmayan yerlerin, bilim ve fen bakımından orman olarak muhafazasında yarar görülmeyen yer olarak tanımlandığı,
6831 sayılı Kanun'un 1. maddesinin 1. fıkrasında, "Tabii olarak yetişen veya emekle yetiştirilen ağaç ve ağaççık toplulukları yerleriyle birlikte orman sayılır." hükmüne yer verildiği, bu tanımdan da açıkça görüleceği üzere, yalnızca ağaç toplulukları değil aynı zamanda ağaççık topluluklarının da yerleriyle birlikte orman olarak kabul edildiği, Kanun'da yetiştirme tarzı açısından tabii veya emekle yetiştirilmiş ağaç ve ağaççık ayrımının da gözetilmediği,
Uyuşmazlığa konu Yönetmelik uyarınca bilim ve fen bakımından orman olarak muhafazasında hiçbir yarar görülmeyen yerler orman sınırları dışına çıkarılacağından, dava konusu maddede buna ilişkin yer verilen tanımda "ağaççık" ibaresinin yer almaması, orman olarak kabul edilen yerlerin de orman sınırları dışına çıkarılmasına sebebiyet verebileceğinden, "ağaççık" ibaresi yönünden eksik düzenleme içeren dava konusu maddenin 6831 sayılı Kanun'a aykırılık teşkil ettiği,
Bu durumda, dava konusu Yönetmelik maddesinin "ağaççık" ibaresi yönünden içerdiği eksik düzenleme nedeniyle hukuka aykırı olduğu,
Yönetmeliğin diğer maddeleri yönünden;
Normlar hiyerarşisinde, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması, birbirine bağlı olması ve üst normla getirilen hukuksal sınırın içinde kalması zorunlu olup, bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan bir normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, başka bir deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen Kanun veya diğer normlarda yer alan hükümlere aykırı düzenlemeler getiremeyeceği,
Anayasa'nın 124. maddesinde, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve kanunlara aykırı olmamak kaydıyla yönetmelikler çıkartılabileceğinin öngörüldüğü, bahse konu Anayasal hükmün, idareye ikincil düzenleme ihdas etme yetkisi verdiği, esasında bu yetkinin, genel ve soyut nitelikte hükümler ihtiva eden kanunların detaylandırılması amacını taşıdığı; bu çerçevede, kanunda öngörülmeyen bazı hususların yine kanuna aykırı olmamak kaydıyla yönetmeliklerde düzenlenmesinin mümkün olabildiği, dolayısıyla idarenin ikincil düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak şekilde kullanılamayacağının idare hukukunun en temel ilkelerinden olduğu,
Dava konusu Yönetmelik, 6831 sayılı Orman Kanunu'nun Ek 16. maddesine dayanılarak ve söz konusu maddenin uygulamasının gösterilmesi amacıyla çıkartılmış olup, Yönetmeliğin davaya konu diğer maddelerinde dayanağı üst hukuk normuna aykırı olacak şekilde düzenleme getirilmediği anlaşıldığından, bu maddelerin hukuka uygun olduğu sonucuna varıldığı gerekçesiyle,
Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin eksik düzenleme nedeniyle iptaline, diğer dava konusu düzenlemeler yönünden davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI:
Davacı tarafından, tanımı yasalarda yer almayan "yerleşim yeri"nin yönetmelikle tanımlanamayacağı, 31/12/1981 tarihinden sonra işgal edilen alanlar yerleşim yeri olarak nitelendirilerek şagillerin hak sahibi haline getirildiği, bir ekosistem olan ormanların bilim ve fen bakımından muhafazasında hiçbir yarar bulunmadığının ifade edilmesinin bilim ve fene aykırı olduğu, tarım alanına dönüştürülmesinde yarar görülen yerlerin orman sınırı dışına çıkarılabileceğine ilişkin anayasal düzenlemenin aksine dava konusu Yönetmelikte tarım arazisi olamayacak alanların orman sınırı dışına çıkarılmasının öngörüldüğü, dava konusu düzenlemelerin tahrip edilmiş tüm ormanlık alanların orman sınırı dışına çıkarılmasına yol açacağı, Yönetmeliğin 5/1-c maddesinin herkes tarafından aynı şekilde anlaşılır ve uygulanabilir şekilde düzenlenmediği, Yönetmelik'te taşlık ve kayalıklarda yaşayan nadir endemik türleri koruyacak bir hüküm bulunmaması nedeniyle Biyolojik Çeşitlilik Sözleşmesi'nin 8/d maddesine aykırı uygulamalara neden olabileceği; Yönetmeliğin 8. maddesinin Orman Kanunu'nun amacına ve ek 16. maddesine aykırı olduğu; Yönetmeliğin 9. maddesinin 1. ve 2. fıkrasının ise, 6831 sayılı Kanun'un 7. maddesi ile ek 16. maddesine aykırı olduğu belirtilerek Daire kararının davanın reddine ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı Cumhurbaşkanlığı ile Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından, Anayasa Mahkemesince dava konusu Yönetmeliğe dayanak teşkil eden kanun hükmünün Anayasa'nın 169. maddesine aykırı olmadığına karar verildiği, dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan tanım mevzuatta yer alan diğer tanımlarla uyumlu olduğu gibi 6831 sayılı Orman Kanunu'nun ek 16. maddesinin gerekçesine, ormancılık bilimine, uluslararası sözleşmelere de uygun olduğu belirtilerek Daire kararının iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI:
Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
Davalı Cumhurbaşkanlığı ile Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından, Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın davanın reddine ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek davacının temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmakta olup diğer davalı Orman Genel Müdürlüğü tarafından savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NUN DÜŞÜNCESİ: Yönetmeliğin 1. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi ile 5. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, 19/04/2018 tarih ve 7139 sayılı Kanun'un yürürlüğe girdiği 28/04/2018 tarihi itibarıyla üzerinde yerleşim yeri bulunan alanlar (yerler) ve aynı maddelerin (c) bentlerinde ise, yerleşim yeri oluşturulması uygun olan taşlık, kayalık, verimsiz ve fiilen orman vasfı taşımayan alanlar (yerler) orman sınırları dışına çıkarılabilecek alanlar içinde sayılmıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 6831 sayılı Kanun'un Ek 16. maddesinin 1. fıkrasının, 3. fıkrasında yer alan “bir hafta” ve “bir ay” ibarelerinin, 4. fıkrasında yer alan “üçüncü fıkra hükümleri” ibaresinin iptali talebiyle açılan davada talebin reddine ilişkin Anayasa Mahkemesinin 16/07/2020 tarih ve E: 2018/104, K: 2020/39 sayılı kararında, "...bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte üzerinde yerleşim yeri bulunan ya da yerleşim yeri oluşturulması uygun olan taşlık, kayalık, verimsiz tüm alanların değil bu nitelikleri taşımakla birlikte aynı zamanda ancak fiilen orman vasfı taşımayan alanların orman sınırı dışına çıkarılması izin verilmiştir. ...kural uyarınca bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte üzerinde yerleşim yeri bulunan ya da yerleşim yeri oluşturulması uygun olan taşlık, kayalık ve verimsiz alanlar ancak Anayasa'nın 169. maddesinin anılan hükmü uyarınca bilim ve fen bakımından orman niteliğini tam olarak kaybetmiş ise orman sınırları dışına çıkartılabilir. Bu niteliği taşımayan alanların ise kural gereği orman dışına çıkarılması mümkün değildir." gerekçesine yer verilmiştir.
Anayasa Mahkemesinin yukarıda anılan kararından da açıkça anlaşılacağı üzere, Mahkemece anılan Kanun maddesi iki kısma bölünerek incelenmiştir. Bu kısımlardan ilki "bilim ve fen bakımından orman olarak muhafazasında hiçbir yarar görülmeyen ve tarım alanına dönüştürülmesi de mümkün olmayan yerler" olarak, ikincisi ise, "bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte üzerinde yerleşim yeri bulunan ya da yerleşim yeri oluşturulması uygun olan taşlık, kayalık, verimsiz ve fiilen orman vasfı taşımayan alanlar" olarak kabul edilmiştir.
Orman sınırları dışına çıkartılacak ikinci grup alanlar yönünden yapılan incelemede Ek 16. maddenin yürürlük tarihi (28/04/2018) itibarıyla üzerinde yerleşim yeri bulunan ya da yerleşim yeri oluşturulması uygun olan taşlık, kayalık, verimsiz alanlar ancak fiilen orman vasfı taşımamaları kaydıyla, başka bir ifadeyle anılan yerlerin ancak bilim ve fen bakımından orman niteliğini tam olarak kaybetmiş olması şartıyla orman sınırları dışına çıkarılması uygun görülmüştür. Mahkemece ikinci grupta yer alan "bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte üzerinde yerleşim yeri bulunan yerler" ile "yerleşim yeri oluşturulması uygun olan taşlık, kayalık, verimsiz yerler" ayrı ayrı değerlendirilmemiş; her iki alanın Kanun maddesinin yürürlüğe girdiği tarihte fiilen orman vasfını taşımıyor olması gerektiği vurgulanmıştır.
Dava konusu maddelerde, 6831 sayılı Kanun'un Ek 16. maddesinde bulunan aynı yöndeki düzenlemelere yer verilmekle birlikte, orman sınırları dışına çıkartılabilecek olan ve Anayasa Mahkemesince ikinci grupta değerlendirilen alanlar ikiye ayrılmıştır. Maddede hem "7139 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte üzerinde yerleşim yeri bulunan yerler" hem de "yerleşim yeri oluşturulması uygun olan taşlık, kayalık, verimsiz ve fiilen orman vasfı taşımayan yerler" orman sınırları dışına çıkartılabilecek alanlar olarak yer almaktadır.
Buradan hareketle, "7139 sayılı Kanun'un yürürlüğe girdiği tarihte üzerinde yerleşim yeri bulunan yerler" fiilen orman vasfını taşıyor olsa bile; aynı şekilde "yerleşim yeri oluşturulması uygun olan taşlık, kayalık, verimsiz ve fiilen orman vasfı taşımayan yerler" 7139 sayılı Kanun'un yürürlüğe girdiği 28/04/2018 tarihinden sonra yerleşim yeri oluşturulması uygun olan yer haline gelse dahi orman sınırları dışına çıkartılabilecektir.
Bu açıklamalardan da görüleceği üzere dava konusu maddeler, dayanağı Kanun maddesindeki ifadeleri içermekte ise de, gerek Anayasa Mahkemesince yapılan incelemede vurgulanan ve her iki alan için de geçerli olan yürürlük zamanı ve orman vasfını yitirme açısından gerekse de farklı şekilde yorumlanmaya ve uygulanmaya açık olması nedeniyle 6831 sayılı Kanun'un Ek 16. maddesine aykırılık teşkil etmektedir.
Dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (r) bendindeki "yerleşim yeri" tanımlamasında geçen "devlet ormanı sınırına bitişik kısımlarında belde, köy veya mahallenin toplu yerleşim alanlarının kesintisiz devamı haline gelmiş bir ya da birden çok" ibaresi de orman sınırları dışına çıkartılabilecek alanları genişletici mahiyet taşımakta ve belirsiz ifadeler içermektedir. Tanımlamada yer alan ifadenin, 6831 sayılı Kanun'un 2. maddesindeki "şehir, kasaba ve köy yapılarının toplu olarak bulunduğu" yerlerden farklı bir alanı ifade ettiği ve bu haliyle Kanun'a aykırı olduğu sonucuna varılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesinin 1. fıkrasının (b) ve (c) bentleri ile 5. maddesinin 1. fıkrasının (b) ve (c) bentleri ve 4. maddesinin 1. fıkrasının (r) bendi yönünden davacının temyiz isteminin kısmen kabulü ile bu düzenlemelerin iptali gerektiği, davaya konu diğer düzenlemeler yönünden ise tarafların temyiz istemlerinin reddi gerektiği düşünülmektedir.
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine oybirliği ile,
2. Davalılardan Cumhurbaşkanlığı ile Tarım ve Orman Bakanlığının temyiz isteminin reddine oyçokluğu ile,
3. Yukarıda özetlenen gerekçeyle davanın kısmen reddine, kısmen dava konusu düzenlemenin iptaline ilişkin Danıştay Sekizinci Dairesinin temyize konu 20/12/2023 tarih ve E: 2021/1465, K: 2023/7485 sayılı kararının ONANMASINA,
4. Kesin olarak, 20/01/2025 tarihinde karar verildi.
X-Dava konusu Yönetmeliğin iptal istemine konu 4. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi, Yönetmeliğin uygulamaya dönük diğer maddelerinde belirtilen "bilim ve fen bakımından orman olarak muhafazasında yarar görülmeyen yer" ifadesinden ne anlaşılması gerektiğini belirten bir tanım maddesi olup, davacı tarafından, bu tanımda, ağaçcık topluluklarına yer verilmeyerek 6831 sayılı Kanun'un 1. maddesine göre orman vasfı kaybolmamış yerlerin de orman sınırı dışına çıkarılmasına imkan tanındığı ileri sürülmüştür.
Anayasa, Kanun ve Yönetmelik'te yer alan "bilim ve fen bakımından orman olarak muhafazasında hiçbir yarar görülmeyen yerler"in orman sınırları dışına çıkarılması ile “orman niteliğini kaybetmiş" alanların tekrar ülkeye ve ülke ekonomisine kazandırılması amaçlanmıştır.
Dava konusu tanım maddesi bu amaç çerçevesinde incelendiğinde, madde metninin "orman" vasfını yitirmemiş bir alanın orman sınırları dışına çıkarılmasına cevaz veren bir yönü bulunmadığı görülmekle dava konusu düzenlemenin üst hukuk normuna ve bu normun amacına aykırılık içermediği sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davalı idarelerin temyiz istemlerinin kabulü ile dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin eksik düzenleme nedeniyle iptaline ilişkin kısmının bozulması gerektiği düşüncesiyle bu kısım yönünden karara katılmıyorum.