DANIŞTAY
ALTINCI DAİRE
TEMYİZ EDEN (DAVACILAR): 1- ... 2- ...
3-... 4- ...
Dava konusu istem: İstanbul ili, Üsküdar ilçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... sayılı parsele ilişkin ... onay tarihli 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile bu planda değişiklik yapılması talebinin reddine ilişkin İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararının iptali istenilmiştir.
... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen raporun ve dosyada yer alan bilgi ve belgelerin birlikte incelenmesinden, taşınmazın park alanı olarak planlı olduğu, konut alanına dönüştürülmesine ilişkin plan değişikliği teklifinin alanda nüfus ve yapı yoğunluğunu arttıracağı, park alanı fonksiyonunun alandaki nüfusun ihtiyacı olan bir fonksiyon olduğu, parsel bazlı plan değişikliği yapılmasının şehircilik ilke ve esaslarına, plan tekniklerine uygun olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu ... İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği gerekçesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
Dava konusu taşınmazda ruhsatlı binanın bulunduğu, bu ruhsatlı yapı dikkate alınmadan taşınmazın park alanı olarak belirlendiği, dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu, davanın reddi yolundaki mahkeme kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
Temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ: Uyuşmazlıkta öncelikle tüm kat malikleri tarafından yapılmış usulüne uygun bir başvuru olup olmadığının araştırılması, tüm kat malikleri tarafından yapılmış bir başvuru bulunmaması durumunda, usulüne uygun olmayan bu başvurunun reddine ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı ve 1/5000 ölçekli nazım imar planına karşı açılan davanın süresinde olmadığı hususu dikkate alınarak karar verilmesi gerektiği sonucuna varıldığından, temyiz isteminin kabulü ile davanın reddi yolundaki temyize konu kararın bozulmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY: İstanbul ili, Üsküdar ilçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... sayılı parsel, 04/08/1971 onay tarihli 1/1000 ölçekli mevzi imar planında H: 6,50 yapılaşma koşullu konut alanı, 22/01/1976 onay tarihli uygulama imar planında h: 9,50 yapılaşma koşullu konut alanı olarak belirlenmiştir.
Taşınmaz için 11/02/1985 tarihli yapı ruhsatı düzenlenmiş ve taşınmazda tamamlanan bodrum+zemin+2 katlı yapı için 21/09/1987 tarihli yapı kullanma izni düzenlenmiştir.
Yapı ruhsatının verilmesinden sonra onaylanan 22/07/1985 ve 18/03/1991 onay tarihli 1/5000 ölçekli nazım imar planlarında, dava konusu taşınmaz onaylı planlı alanlar olarak belirlenmiş ve plan hükümlerine göre bu alanlarda onaylı plan şartlarının geçerli olduğu belirtilmiştir.
Taşınmazın bulunduğu alanda yapılan 15/09/1997 tarihli nazım imar planı ve 09/06/2006 onay tarihli uygulama imar planında taşınmaz kısmen park, kısmen yol alanı olarak belirlenmiştir.
Davacılar tarafından, taşınmazın 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğiyle konut alanı olarak belirlenmesi istemiyle 09/11/2021 tarihinde yapılan başvurunun reddi üzerine bakılan dava açılmıştır.
3194 sayılı İmar Kanununun 5. maddesinde nâzım imar planı; varsa bölge planlarının mekâna ilişkin genel ilkelerine ve varsa çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklüklerini, nüfus yoğunlukları ve eşiklerini, ulaşım sistemlerini göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, plan hükümleri ve raporuyla beraber bütün olan plan olarak, uygulama imar planı ise; tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nâzım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan olarak tanımlanmıştır.
3194 sayılı İmar Kanununun "Planların Hazırlanması ve Yürürlüğe Konulması" başlıklı 8. maddesinde, "Planların hazırlanmasında ve yürürlüğe konulmasında aşağıda belirtilen esaslara uyulur... b) İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Planlar, plan değişiklikleri ve plan revizyonları; kayıt altına alınmak ve arşivlenmek üzere Bakanlıkça oluşturulan elektronik ortama yüklenmek ve aynı sistem üzerinden Plan İşlem Numarası almak zorundadır. Planlar, belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar. Belediye ve mücavir alan dışında kalan yerlerde yapılacak planlar valilik veya ilgilisince yapılır veya yaptırılır. Valilikçe uygun görüldüğü takdirde onaylanarak yürürlüğe girer. Onay tarihinden itibaren valilikçe tespit edilen ilan yerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. İtirazlar valiliğe yapılır, valilik itirazları ve planları onbeş gün içerisinde inceleyerek kesin karara bağlar." hükmüne yer verilmiştir.
Başvuru tarihinde yürürlükte olan, 14.06.2014 tarih ve 29030 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 23. maddesinin 6. fıkrasında; nazım imar planlarının hazırlanması sürecinde, planlama alanı sınırları kapsamında aşağıda genel başlıklar halinde belirtilen konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veriler elde edileceği, bu veriler kapsamında analiz,etüt ve araştırmalar yapılacağı belirtilmiş, bu başlık altında (y) bendinde mevcut arazi kullanımı, yapılaşma durumu ve mülkiyet yapısı sayılmıştır. Yine Yönetmeliğin 24. maddesinin 10. fıkrasında; uygulama imar planlarının hazırlanması sürecinde, aşağıda genel başlıklar halinde belirtilen konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veriler elde edileceği, bu veriler kapsamında analiz ve araştırmaların yapılacağı belirtilmiş, (ğ) bendinde mülkiyet yapısı ve kamu mülkiyetindeki alanların bu araştırmaya konu edileceği belirtilmiş, "İmar planı değişiklikleri" başlıklı 26. maddesinde, "İmar planı değişikliği; plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü, sosyal ve teknik altyapı dengesini bozmayacak nitelikte, kamu yararıamaçlı, teknik ve nesnel gerekçelere dayanılarak yapılır." düzenlemesine, "Planların sunulması" başlıklı 31. maddesinde,"(1) İdare; onaylanmak üzere iletilen plan tekliflerini, öncelikle eksik belgesinin olup olmadığı yönünden inceler, eksik belgesi bulunanların eksikliklerinin ilgilisince 30 gün içinde tamamlanmak üzere iade eder. (2) Plan teklifleri; Kanun ve bu Yönetmelik hükümleri uyarınca, planın kademesi ve türüne göre üst kademe planlar, planlama esasları, yapılan analiz ve kararlar ile birlikte gerekçesi, planın kent bütününe ve çevresine etkisi ve uyumu, ulaşım sistemi ile bütünleşmesi, kentsel, sosyal ve teknik altyapıalanlarının sağlanması, kentsel doku ve yaşanabilirlik hususları kapsamında değerlendirilir. (3) Plan paftası, plan notları, plan raporu bulunmayan ve plan teklifi niteliğini haiz olmayan, müellif tarafından yapılmayan ve imzalanmayan planlar, idarelerin karar mercilerine sunulamaz. (4) İmar planı teklifleri, planın kapsadığı alanın maliki veya maliklerinin yasal vekilleri tarafından sunulabilir. Planlanan alan içinde maliklerine ulaşılamayan, malikleri belli olmayan veya maliki bulunmayan yerlerin mevcudiyeti halinde, bunların ilgili idarece belgelendirilmesi ve planlanan alanın %20’sini aşmaması şartı aranır. " düzenlemesine yer verilmiştir.
Dava konusu nazım imar planının onaylandığı tarihte yürürlükte olan Plan Yapımına Ait Esaslara Ait Yönetmeliğin 14. maddesinin 1. fıkrasında; planların hazırlanması sürecinde, planı düzenlenecek alan ve yakın çevresindeki alanlarda aşağıda genel başlıklar halinde belirtilen konular ile planlama alanının özelliğine ve plan türüne göre diğer konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan verilerin elde edileceği belirtilmiş, bu başlık altında 13. bendinde mülkiyet yapısı sayılmış, aynı maddenin 2. fıkrasında; planlama alanı ve yakın çevresi ile alanın bölge veya kent bütünü içindeki konumunu belirlemek üzere eşik analizi, yerinde yapılan incelemeler gibi fiziksel çalışmalarla birlikte, bilimsel tekniklere ve yöntemlere dayalı, yeterli nitelikte ve kapsamda ekonomik, sosyal, kültürel, politik, tarihi, sektörel ve teknolojik araştırmaların yapılacağı, ilgili kurum ve kuruluşların görüş ve önerilerinin alınacağı düzenlemesine yer verilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun “Dava Açma Süresi” başlıklı 7. maddesinde, dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay’da ve İdare Mahkemelerinde altmış (60) gün olduğu; ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabileceği kurala bağlanmış, yine aynı Yasanın “Üst Makamlara Başvurma” başlıklı 11.maddesinin işlem tarihinde yürürlükte olan halinde, ilgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılmasının üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebileceği, bu başvurunun işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durduracağı, altmış (60) gün içinde bir cevap verilmezse isteğin reddedilmiş sayılacağı kurala bağlanmıştır.
Aynı Kanunun işlem ve başvuru tarihinde yürürlükte olan haliyle 10. maddesinde; "İlgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler, altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgililer altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilirler. Altmış günlük süre içinde idarece verilen cevap kesin değilse ilgili bu cevabı isteminin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebilir. Bu takdirde dava açma süresi işlemez. Ancak, bekleme süresi başvuru tarihinden itibaren altı ayı geçemez. Dava açılmaması veya davanın süreden reddi hallerinde, altmış günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açabilirler." hükmü yer almaktadır.
Dava süresi, kamu düzeni ile ilgili olup, hak düşürücü nitelik taşır. Nitekim İdari Yargılama Usulü Kanununda, davanın süresinde açılıp açılmadığı hususu ilk inceleme konuları arasında sayılmış, davanın süresinde açılmadığının tespiti halinde esasa girilmeden süre aşımı yönünden davanın reddine karar verileceği öngörülmüştür. Ayrıca, davanın süresinde açılıp açılmadığı hususunun yargılamanın her aşamasında dikkate alınması gerektiği de vurgulanmıştır.
İdari Yargılama Usulü Kanununun 7. maddesinde dava süreleri belirlenmiş, 8. maddesinde dava süreleri ile ilgili genel esaslar düzenlenmiş, bu kapsamda sürelerin ne zaman başlayacağı, son günü tatil gününe veya ara vermeye rastlarsa ne şekilde uzayacağı hususları vurgulanmış, 9. maddesinde görevli olmayan yerlere başvurulması halinde ne kadar süre içinde idari yargı yerinde dava açılacağı kurala bağlanmıştır. Ayrıca, İdari Yargılama Usulü Kanununun 10,11,12 ve 13. maddelerinde de dava süreleri ile ilgili hükümler yer almaktadır.
Görüldüğü gibi dava açma süreleri kanunla belirlenmekte ve ayrıca dava açma süresinin duracağı, kesileceği veya uzayacağı haller de aynı şekilde kanunla düzenlenmektedir. Bu husus, günümüz anayasalarında yer alan temel hak ve hürriyetlerin ancak kanunla sınırlandırılabileceği yolundaki ilkenin de bir sonucudur. Bu bakımdan, dava sürelerinin taraflarca, sözleşme ile yahut tek taraflı olarak veya mahkeme kararı ile tespit ya da yorum yoluyla değiştirilmesi mümkün değildir. Nitekim Danıştay Dava Daireleri Umumi Heyetinin 08.12.1944 tarih ve E: 1941/1, K: 1944/138 sayılı içtihadın birleştirilmesi kararında, hâkimin içtihatları ile kanunun tayin ettiği süreleri kıyas ve istidlâl yolu ile tezyit (artırmak) ve tenkise (azaltmak) yetkisinin olmadığı belirtilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 7. maddesinin 4. fıkrasında ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilecekleri hüküm altına alınmakla, ilanı gereken düzenleyici işlemler yönünden ilgililere uygulama üzerine dava açma olanağı tanındığı tartışmasızdır.
3194 sayılı İmar Kanunu ve 2577 sayılı Kanunun 7. maddesi ile üst makamlara başvurmayı düzenleyen 11. maddesinin işlem tarihinde yürürlükte bulunan hali birlikte değerlendirildiğinde, imar planlarına karşı, bir aylık askı süresi içinde 2577 sayılı Kanunun 11. maddesi kapsamında başvuruda bulunulması ve bu başvuruya idari dava açma süresinin başlangıç tarihi olan son ilan tarihinden itibaren 60 gün içinde cevap verilmeyerek isteğin reddedilmiş sayılması halinde, bu tarihi takip eden 60 günlük dava açma süresi içinde veya son ilan tarihini izleyen 60 gün içinde cevap verilmek suretiyle isteğin reddedilmesi halinde bu cevap tarihinden itibaren 60 günlük dava açma süresi içinde idari dava açılabileceği; imar planlarına askı süresi içinde bir itirazda bulunulmamış ise, davanın 2577 sayılı Yasanın 7.maddesi uyarınca imar planının son ilan tarihini izleyen günden itibaren 60 gün içinde açılması gerektiği, ancak bu süreler içerisinde dava açılmamış olması halinde imar planının uygulamaya konulması ile birlikte uygulama işlemi üzerine işlem ile birlikte imar planına veya doğrudan işlemin dayanağı olan imar planına karşı yeniden dava açma hakkının bulunduğu ve bu aşamada dava açma süresinin uygulama işleminin süresine tabi olduğu anlaşılmaktadır.
Yasal düzenlemelere göre, ilan tarihinden itibaren işlemeye başlayan dava açma süresi içerisinde idari davaya konu edilmeyen düzenleyici işlemlerin, bu tarihten sonra davaya konu edilebilmeleri, ilgili hakkında uygulama işlemi yapılmış olması; bireysel işlemin, birlikte dava konusu yapıldığı düzenleyici işlemin uygulaması niteliğinde bulunması halinde mümkündür.
Bu itibarla uygulama işleminin niteliğinin ve hangi işlemlerin uygulama işlemi olarak kabul edilip bunlara dayanarak düzenleyici işlemlere dava açılabileceğinin tespit edilmesi gerekmektedir. Uygulama işlemleri, ilgili idari birim tarafından, kural koyucu nitelikteki düzenleyici işlemlere dayanılarak, kişiler hakkında tesis edilen bireysel işlemler şeklinde tanımlanmaktadır.
Bir birel işlemin uygulama işlemi olarak hukuki sonuç doğurabilmesi için işlemin tesisine yönelik yasal olarak gerekli olan tüm aşamaların usulüne uygun olarak gerçekleşmiş olması, başka bir makamın onayına ihtiyaç göstermeksizin hukuk düzeninde değişiklikler meydana getirmesi gerekmektedir. Bu bağlamda düzenleyici işlem niteliğinde bulunan imar planlarının değiştirilmesi istemiyle yapılan başvuru sonucunun da uygulama işlemi niteliğinde olabilmesi için başvurunun mevzuatta belirlenen usule uygun olarak yapılması ve bir başka ifadeyle karşılığında hukuk aleminde sonuç doğuracak bir işlem tesis edilmesini sağlamaya elverişli olması gerekir.
Danıştay Altıncı Dairesinin yerleşik içtihatlarında da sabit olduğu üzere ilgililerce 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 10. maddesi uyarınca taşınmazları ile ilgili olarak mülkiyet hakkı kapsamında her zaman plan değişikliği isteminde bulunabilecekleri ve istemlerinin reddi üzerine dava açma süresi içinde bu istemlerinin reddine ilişkin işlem ile birlikte veya ayrı olarak imar planına karşı dava açılabileceği açıktır.
Ancak yukarıda yer verilen Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği uyarınca imar planı tekliflerinin ancak taşınmaz maliki veya maliklerinin yasal vekilleri tarafından sunulması gerekir. Taşınmazın tümünün hukuki statüsünü etkileyecek nitelikte olan plan değişikliği başvurusunun, taşınmazın tüm malikleri tarafından yapılması, mülkiyet hakkının sağladığı medeni hak ve yükümlülüklerinin de doğal bir sonucudur. Taşınmaz maliklerinin tamamı tarafından yapılmış bir başvuru bulunmaması durumunda, mevzuata aykırı olarak yapılmış imar planı değişikliği başvurusu söz konusu olmakta, bu başvuru ise tüm maliklerin iradesini yansıtmadığından, hukuk aleminde sonuç doğuracak bir işlem tesis edilmesini sağlamaya elverişli nitelikte değildir. Dolayısıyla böyle bir başvurunun reddine ilişkin işlemin 2577 sayılı Kanunun 7. maddesinin 4. fıkrasında yer verilen anlamda bir uygulama işlemi sayılmayacağı, bu nedenle kesinleşen imar planlarına karşı dava açma süresini ihya etmeyeceği sonucuna ulaşılmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden; dava konusu taşınmaz üzerinde bulunan binada kat maliki olan davacılar tarafından, davaya konu ... ada, ... parsel sayılı taşınmazda imar planı değişikliği yapılmak suretiyle taşınmazın konut alanına dönüştürülmesi istemiyle yapılan başvurunun İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararıyla reddi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
Bu nedenle, uyuşmazlıkta öncelikle tüm kat malikleri tarafından yapılmış usulüne uygun bir başvuru olup olmadığının araştırılması, tüm kat malikleri tarafından yapılmış bir başvuru bulunmaması durumunda, usulüne uygun olmayan bu başvurunun reddine ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı ve 1/5000 ölçekli nazım imar planına karşı açılan davanın süresinde olmadığı hususu dikkate alınarak yeniden karar verilmesi gerekmektedir.
Bununla birlikte, davacılar tarafından yapılmış usulüne uygun bir başvuru bulunduğunun tespiti ve buna bağlı olarak davada süre aşımı bulunmadığı sonucuna varılması durumunda, yukarıda yer verilen düzenlemelerde, imar planlarının yapımı aşamasında alanın yapılaşma durumunun ve mülkiyet yapısının göz önünde bulundurulacağının belirtildiği, ancak dava konusu imar planı onaylanırken teknik ve fiili imkansızlıklar ortaya konulmaksızın taşınmaz üzerindeki ruhsatlı bina dikkate alınmadan taşınmazın park ve yol alanı olarak belirlendiği, bu durumun ise şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına aykırı olduğu hususunun göz önünde bulundurularak karar verilmesi gerektiği açıktır
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacıların temyiz isteminin kabulüne,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 03/12/2025 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.